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El artículo 92 y la democracia nada participativa

El presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, es recibido en despacho por Su Majestad el Rey, Don Juan Carlos, en el Palacio de Marivent, en Palma de Mallorca | 9 de agosto de 2013. El presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, es recibido en despacho por Su Majestad el Rey, Don Juan Carlos, en el Palacio de Marivent, en Palma de Mallorca | 9 de agosto de 2013.

«Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos». Así reza la Constitución española (CE) en su artículo 92. En la historia del constitucionalismo, se presentan infinidad de temas trascendentes, pero pocos como el de la forma política del Estado, hoy protagonista tras la abdicación del rey. Es cierto que cuando se votó en referéndum la Constitución en 1978, el modelo de estado, «Monarquía parlamentaria» (artículo 1.3), estaba incluido; pero también lo es que el momento histórico era muy diferente al que hoy tenemos. De todos modos, desde las instancias del poder, la República fue tabú entonces, como lo es ahora, y la democracia participativa, una entelequia.

Muchas han podido ser las razones por las que el rey ha abdicado en su hijo, algunas de carácter personal y familiar, pero la grave crisis económica, social y política, han sido razón de Estado suficiente como para que adoptase esta decisión, junto con los resultados de las elecciones europeas. Muchas son las voces que piden la convocatoria de un referéndum para decidir, por primera vez desde la Segunda República, el modelo de Estado que queremos. No puede repetirse la imposición de un nuevo rey sin que la voluntad del pueblo sea tenida en cuenta. Si no se remedia, con el nombramiento del heredero como rey, se consumará el «atado y bien atado» del dictador.

El 70% de la población no tenía edad para votar en 1978 y aunque el consenso político de entonces no es el consenso de hoy, es necesaria la apertura de un proceso constituyente, que establezca un nuevo modelo de Estado, en el que la herencia de sangre no sea un privilegio y en el que todas las instituciones, incluida la jefatura del Estado, sean elegidas democráticamente por la ciudadanía. No es admisible que el gobierno de por cerrada la sucesión sin haber consultado a los españoles, sin debate parlamentario, por la vía de urgencia. De esta forma, el futuro Felipe VI heredará la jefatura del Estado legalmente por la mayoría absoluta las Cortes Generales, pero sin la mayoría absoluta social que lo legitime.

El referéndum, es un procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular leyes o actos administrativos, siendo el mecanismo de democracia participativa por antonomasia. Es un acto de control, por el que se da legitimidad a determinados actos políticos, que aparece en diferentes lugares de la CE, regulado por una ley orgánica –LO 2/1980, de 18 de enero–, para utilizarlo cuando convenga políticamente o para ser convocado de forma preceptiva en el proceso autonómico, lo que establecen los artículos 151 y 152, para ratificar la iniciativa autonómica, aprobación de los Estatutos de Autonomía o sus reformas.

Para reformar la Constitución, se establece la celebración de referéndum facultativo en el artículo 167.3, una vez aprobada la reforma por las Cortes Generales, cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Para la reforma total de la Constitución o una parcial, que afecte al Titulo preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I (De los derechos fundamentales y de las libertades públicas), o al Título II (De la Corona), el artículo 168.3, establece que el referéndum tendrá carácter obligatorio. Y aquí es por donde está abierto el debate.

El referéndum es por tanto una forma de participación del pueblo soberano, junto a otras formas de participación directa, como la iniciativa legislativa popular del artículo 87.3. Un referéndum supone la consulta a la ciudadanía, representada por el cuerpo electoral, para que se pronuncie de manera afirmativa o negativa sobre un texto, vote en blanco o se abstenga, pudiendo tener carácter obligatorio o preceptivo, consultivo o facultativo. El referéndum se decide por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en el ámbito que corresponda la consulta, sometido al régimen electoral general, siendo su convocatoria competencia exclusiva del Estado. Un Estado, que como vemos, es nada proclive al fomento de la participación.

El artículo 92, aparece en el Título III, dedicado a las Cortes Generales, dentro del Capítulo segundo, que trata «De la elaboración de las leyes». La incorporación de la figura del «Referéndum», viene a recoger los diversos mecanismos de democracia directa o semidirecta que perviven en los regímenes democráticos actuales. En la CE, corresponde a los poderes públicos, como dice el artículo 9.2 «…facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social». Igualmente la CE reconoce entre los derechos fundamentales de los ciudadanos el de «participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal» (artículo 23.1). La Constitución lo dice, pero no se hace. Quienes ostentan el poder disponen de las reglas y el tablero, además de ser unos auténticos tramposos en su beneficio. Como dice Al Pacino, en el personaje de Milton, en la película Pactar con el Diablo: «Mira, pero no toques… toca, pero no pruebes… prueba, pero no saborees… y mientras os lleva como marionetas de un lado a otro ¿qué hace él? ¡se descojona!». En este caso dicho en plural.

En palabras del Tribunal Constitucional (TC), el referéndum es un instrumento de participación directa y política; más en concreto, es una especie del género «consulta popular». A su entender, no es que se recabe la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino que es la consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral respecto de asuntos públicos propios del artículo 23 de la Constitución, y que se sustancia a través del correspondiente proceso electoral (STC 103/2008, FJ 2), cuya convocatoria queda dentro de la reserva exclusiva a favor del Estado (artículo 149.1.32). Teniendo en cuenta que la democracia representativa es la característica en nuestro sistema, las fórmulas de democracia directa son la excepción y sólo caben referendos en los supuestos en los que se prevea expresamente (STC 103/2008). Es decir queda diseñado el modelo participativo y la limitación de su desarrollo para la acción política.

En el constitucionalismo histórico español, tan sólo se encuentra la institución del referéndum en la Constitución republicana de 1931. El artículo 12 establecía el referéndum, en el procedimiento de elaboración de los Estatutos de las regiones autónomas, plebiscito que debía aprobarlo las dos terceras partes de los electores del censo de la respectiva región. En su artículo 66 introducía el referéndum legislativo y la iniciativa legislativa popular: «El pueblo podrá atraer a su decisión mediante referéndum, las leyes votadas por las Cortes. Bastará para ello que lo solicite el 15 por 100 del Cuerpo electoral».

La figura del referéndum ha concitado valoraciones negativas en el plano práctico, por la manipulación que se pueda hacer desde el poder, tomándola como un «plebiscito» a favor de sus políticas, que lejos de ser un instrumento que favorezca decisiones progresistas, puede ser un arma en manos de los sectores conservadores. Recuérdense los referéndums convocados por Franco para legitimar su política frente a la sociedad y la comunidad internacional. Por otro lado, en los sistema políticos occidentales, las consultas electorales sirven para la designación de representantes, por lo que hay quienes defienden que el referéndum no es más que un elemento de distorsión para los regímenes parlamentarios. En nuestro ámbito, el referéndum ha pasado de ser una opción favorable –durante el debate constitucional–, en paralelo con la paulatina consolidación de los partidos políticos, a no aplicarse en la practica. Ahora se vuelve a recurrir al referéndum, al mismo tiempo que esos mismos partidos pierden credibilidad, al alejarse de los problemas vitales ciudadanos.

En España se han celebrado sólo dos referendos consultivos de ámbito nacional al amparo del artículo 92. El primero se celebró el 12 de marzo de 1986, sobre la permanencia de España en la Alianza Atlántica (OTAN), en el que se preguntó: «¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica, en los términos acordados por el Gobierno de la Nación?». Difícil respuesta sin conocer o entender esos términos: «1. La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su incorporación a la estructura militar integrada; 2. Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español; y 3. Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en España». El resultado fue favorable a la propuesta del gobierno. Por lo demás, ya conocemos cómo los términos y compromisos contraídos se han ido cumpliendo de «aquel modo».

El segundo referéndum se convocó para la ratificación del Tratado que establecía una Constitución para Europa, celebrado el 20 de febrero de 2005. La pregunta que se hacía era: «¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa?». El ‘sí’ ganó con el 77% de los votos y quedó ratificado por la Ley Orgánica 1/2005, de 20 de mayo, aunque el Tratado nunca llegó a entrar en vigor, al no ser ratificado ni por Francia ni por Holanda. Referéndum a la medida del poder político. No se votó la reforma exprés de la Constitución ni la reforma laboral ni el rescate a la banca ni cualquier otra medida que ha afectado negativamente a la mayoría de la población, como tampoco consienten en dejar votar a los catalanes sobre su derecho a decidir.

En un ambiente político e institucional, en el que las dos grandes fuerzas políticas han suscrito un pacto para el mantenimiento de la monarquía, que viene a consolidar el de la Transición, difícilmente se va a aceptar la convocatoria de ninguna consulta. Al parlamentarismo democrático «se le sacrifica en aras de una supuesta estabilidad y una seguridad que sólo es la suya, no la de la mayoría de la gente», decía Cayo Lara.

Teniendo en cuenta el marco legislativo encorsetado, en el que la democracia participativa se enuncia, pero no se desarrolla, es donde algunos pretendemos que se desarrolle un referéndum consultivo y vinculante, que permita abrir las bases para desarrollar un proceso constituyente y construir un nuevo modelo social, que supere los desencuentros históricos del pueblo español. Muchos siguen considerando que la gente no está preparada para votar, manteniéndose en posiciones alejadas de la democracia que los nuevos tiempos demandan y en donde la monarquía sigue siendo un tabú y un clavo ardiendo para mantenerse en los privilegios. Pero terminarán perdiéndolos.

Esta semana, diferentes fuerzas políticas de la izquierda, sociales, culturales y sindicales, han hecho una llamada mediante la Declaración del Ateneo a cuantos quieran ejercer el legítimo derecho a decidir cómo queremos gobernarnos, y reclamar juntos un referéndum para que el pueblo decida entre Monarquía y República o entre Monarquía y Democracia, en cuanto que la monarquía es antidemocrática por naturaleza y opaca por convicción. Esto no quiere decir que con la instauración de una República terminarán los males de España, ni que sea, por si misma, garantía de bienestar o de democracia; serán sus valores los que den carácter al modelo y significará un principio para resolver los conflictos con honestidad y dignidad.

Artículo original publicado en cuartopoder.es el 7 de junio de 2014.

(La imagen es una foto de La Moncloa según su aviso legal).

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